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PPP新机制的建议和思考

作者: 发布时间:2024-05-10 15:31:57点击:14
自2014年PPP元年至今接近10年的时间,狭义PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级以及投资拉动方面做出了很大贡献,2023年11月8日《全球网赌十大网站》的通知(国办函〔2023〕115号)正式发布,标志着狭义PPP模式正式终结,但是政府和社会资本合作模式不会终结,新机制正在徐徐启动。笔者曾在今年6月的一篇文章中《全球网赌十大网站》预测,后PPP时代可能抢占风口的政企合作模式主要包括特许经营、片区开发、XOD、资源补偿、投融资+EPC、土地一二级联动等。与国办函〔2023〕115号聚焦使用者付费的特许经营模式要求,不谋而合。

紧随其后,《全球网赌十大网站》发布,同步,《全球网赌十大网站》(财金[2023]98号)发布,狭义PPP领域的核心政策废止。本文主要围绕PPP新机制以及特许经营管理办法征求意见稿,结合相关领域政策和实践,提出几点建议。



备注:


1.狭义PPP。按照《推荐十大正规网赌网站》(财金〔2014〕76号),狭义PPP是指:政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。


2.广义PPP。按照《推荐十大正规网赌网站》(国办发〔2015〕42号),广义PPP是指:政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。此文件后的EPC+F、ABO+投资人、片区开发等实际都是广义PPP范畴。



PPP新机制的几点建议


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聚焦使用者付费,采取特许经营模式


1. 聚焦使用者付费项目。

项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报,不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债,以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴,穿透审查,包含了可用性付费部分,即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单,等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务,触及了地方政府违规举债的内涵和本质。

但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少,如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是未来项目谋划的关键。

2. 财政资金只能运用在建设期。

在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持;政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外,不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式,使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

按照《推荐十大正规网赌网站》政府投资支持的方式包括四种,即直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息,除此之外,不能通过任何方式在任何阶段给予社会资本任何形式的补贴,尤其是针对建设成本的补贴,但是,运营期内政府按照相关行业管理要求给予的针对运营管理的补贴(比如绿色节能建筑、新能源项目以及轨道交通等),是可以通过依法合规的方式支付于社会资本或项目公司。承诺保低收益率是隐性债务范畴,不局限于政府和社会资本合作,任何模式都不可以。

经营性项目只能通过政府建设期投资补助、社会资本出缴的资本金和债务性资金实现资金平衡;使用者付费收入以及预期可能发生的行业性运营补贴需要覆盖除政府投资补助以外的建设投资,并实现合理收益。

3.全部采取特许经营模式。

合理采用建设—运营—移交(BOT)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、设计—建设—融资—运营—移交(DBFOT)等具体实施方式,明确约定建设和运营期间的资产权属。

按照国办发〔2015〕42号文,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《全球网赌十大网站》执行。即在广义PPP范畴里包含了特许经营模式,而且是与财政部狭义PPP相并行和独立的,特许经营一直都是独立的存在,本次新机制的出台,实际上是将政府与社会资本合作领域中剔除了债务风险较高的狭义PPP模式。

《全球网赌十大网站》第九条规定“可以不进行招标”情形的第(三)项“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。行政法规层面早就为特许经营项目投资和施工的两标并一标提供了依据。

现阶段特许经营模式的主要交易逻辑:政府授权实施机构,按照《全球网赌十大网站》(25号令)相关要求,采用“特许经营”模式通过公开招标方式确定社会资本方,社会资本中标后,自行或组建项目公司作为项目的特许经营权人,与实施机构签订特许经营协议,并按照特许经营协议约定负责项目投资、融资、设计、建设、运营及移交等工作。项目公司通过项目用户付费、配套设施经营性收入、政府可行性缺口补贴等收回投资并获得合理回报。

现阶段特许经营模式可以采取的具体模式:

(一)在一定期限内,政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业,期限届满移交政府;即BOT、ROT、TOT。

(二)在一定期限内,政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业,期限届满移交政府; 即BOOT、ROOT。

(三)特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后,由政府授予其在一定期限内运营; 即BTO、RTO。

特许经营与狭义PPP的本质区别是特许经营中政府和企业是垂直关系,一般需要企业自行成立项目公司;而狭义PPP模式中更强调政府与企业共享利益、分担风险,一般需要政府授权地方国企作为出资代表与社会共同组建项目公司。

按照新机制,25号令在政府补贴责任方面需要修订和完善,与115号文衔接和协同。具体模式方面不会太大调整,甚至可能增加其他一些衍生合作模式,比如O&M(委托运营)、MC(管理合同)等。

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把握重点领域,优先选择民企参与


1. 把握重点领域。

主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目,物流枢纽、物流园区项目,城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目,城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目,具有发电功能的水利项目,体育、旅游公共服务等社会项目,智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目,城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

重点领域中未提及城中村和保障新住房,主要原因在于城中村改造尤其是拆除重建类,资金需求较大,难以通过经营性收入实现自平衡;保障性住房一般与城中村改造相结合和搭配,赋予城中村项目可融性和经济可行性,保障性住房通过销售收入实现平衡,一般不存在长线运营的必要,故此,城中村和保障性住房不能也没必要纳入新机制范畴内。

2. 优选民营企业参与。

市场化程度较高、公共属性较弱的项目,应由民营企业独资或控股;关系国计民生、公共属性较强的项目,民营企业股权占比原则上不低于35%;少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目,应积极创造条件、支持民营企业参与。

充分践行政府和社会资本合作的本质,即公私合营,改变原来的国企央企主战场的局面,发挥民营资本的投资效能。11月8日,在2023年国有企业民营企业协同发展项目推介会上,国务院国资委表示,欢迎民营企业通过合资建设、增资扩股、投资并购等方式与国有企业广泛合作。

按照新机制的政策内涵,国央企项目端更多的需要与民营企业股权合作,也建议在资本端,先行与相关领域和行业头部民企股权合作,实现国有资本和民营资本的整合,为后续参与政府和社会资本项目提前做好储备。

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实施流程和管理责任


1.地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等,作为特许经营项目实施机构。实施机构牵头编制特许经营方案,并比照政府投资项目审批权限和要求履行审核手续。审核特许经营方案时,要同步开展特许经营模式可行性论证。

2.项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准(竞争性指标)。

3.特许经营期限原则上不超过40年。

4.对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目,应按照《推荐十大正规网赌网站》有关规定履行审批手续;对由社会资本方单独投资的项目,应按照《全球网赌十大网站》有关规定履行核准或备案手续。

5.特许经营项目法人确定后,如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致,应依法办理项目法人变更手续,项目实施机构应给予必要支持和便利。

5.项目信息依托全国投资项目在线审批监管平台对外公示。

项目主要实施流程为通过政府立项审批制或企业立项核准备案制等方式完成项目立项和前期要件办理后,由政府授权实施机构(不能是企业)编制特许经营方案(实施方案),方案报审的同时,开展可行性论证,“一案一论证”完成后,按照政府采购、招投标法及实施条例等相关法律法规要求,履行投资+施工两标并一标的招标程序,选定社会资本。

项目立项方式方面,如采用BOT、TOT以及ROT类模式,需要由政府授权的实施机构作为项目立项主体履行相关立项审批流程,社会资本仅作为项目运营主体,拥有项目收费权或特许经营权,项目资产权属仍在政府,合作期结束无偿移交政府;如此采用BOOT类模式,需要由政府授权实施机构完成部分用地、规划等手续办理,甚至是立项手续,待招选社会资本后,由社会资本自行通过核准或备案方式立项成立项目法人单位,如政府完成部分前期手续办理,需要将立项主体和法人单位变更至社会资本成立的项目公司,社会资本在合作期内拥有项目建成资产的权属,合作期满后无偿移交。

财政部PPP项目库和发改委PPP监测平台(俗称“双库”)不复存在,发改委投资项目在线审批监管平台作为项目信息公式和监管的唯一信息平台。

特许经营办法的几点建议


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财政部门职责过于笼统


办法中针对财政部门职责,仅提出“严格执行预算管理制度,加强地方政府债务管理。”,实际上,在新办法新机制下,特许经营项目更多需要财政部门在建设期给予政府投资支持(投资补助、上级转移支付等),运营期政府按规定补贴运营,这些支出责任需要财政部门在项目方案论证阶段就要充分介入,充分评估地方未来的财政支出压力和承受能力,通过年度预算、中长期财政规划等方式,确保按计划足额向社会资本支付投资补助和运营补贴。

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缺少政府出资代表的定位


按照新办法,政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目,应当按照《推荐十大正规网赌网站》有关规定,履行审批手续。企业投资的特许经营项目,应当按照《全球网赌十大网站》有关规定,履行核准或者备案手续。

政府资本金注入的项目一定是经营性项目,早在1996年,国家计委就制定颁发了《推荐十大正规网赌网站》,要求经营性政府投资项目必须组建项目法人,项目法人为依法设立的独立性机构,项目法人可按《推荐十大正规网赌网站》的规定设立有限责任公司(包括国有独资公司)和股份有限公司形式。即政府采用资本金注入方式实施的政府投资类特许经营项目,需要由地方国有企业作为出资主体,因此此类特许经营项目豁免不了政府授权地方国企作为出资代表的环节。

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相关经营权益建议细化


新机制的底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债,以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴,穿透审查,包含了可用性付费部分,即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单,等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务,触及了地方政府违规举债的内涵和本质。

但是实操中真正能够实现自平衡的项目较少,如何将项目拆分打包、挖掘衍生经济或搭配资源补偿是未来项目谋划的关键。

新办法中,约定特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。此处“相关的其他开发经营权益”,到底是地理空间上的相关、产业链上下游的相关还是公益设施经济外部性的价值内部化方面的相关,需要细化,甚至可以将相关资源开采权利、资产权属一并通过招标授予特许经营权人。

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建议拓展特许经营的方式


按照新办法,基础设施和公用事业特许经营可以采取的方式包括BOT、TOT、ROT、BOOT,主要突出运营和移交两个必要的环节。建议增加其他一些衍生合作模式,比如O&M(委托运营)、MC(管理合同)、合同能源管理等。

只要是围绕特许经营聚焦使用者付费的本质特征的模式都应被纳入合法范畴。即通过政府建设期投资补助、社会资本出缴的资本金和债务性资金实现资金平衡;使用者付费收入以及预期可能发生的行业性运营补贴需要覆盖除政府投资补助以外的建设投资,并实现合理收益。

不触碰以下红线的模式都应被采纳:不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。

内容来源:基房通,作者:正道沧桑

文章来源:全球网赌十大网站咨询微信公众号

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